中國地方行政區劃改革的重點,應該是充分發揮縣級政區的作用,增強它的實際功能,弱化、虛化並最終取消市(地)一級,由省直接管縣。

中國縣政

中國現行的地方行政區劃有省、市(地級)、縣、鎮鄉四級,以及與此相應的中央直轄市、民族自治區、特別行政區、生產建設兵團,民族自治州、盟、市轄區,縣級市、民族自治縣、旗、縣級區以及縣以下政區。在所有的政區中,縣是歷史最長、形成最早、相對最穩定的一級。中國有些縣的名稱和治所從先秦至今從未改變,有的縣的轄境也長期穩定。而其他層級的政區,有的形成較晚,持續時間不長,有的很不穩定——不僅名稱和治所多變,轄境變化無常,連存在的時間也懸殊。顯然,這都與縣級政區的功能有關。

縣是隨著分封制的瓦解而形成的,也是隨著中央集權制度的建立和鞏固而穩定的。在實行分封制的年代,天子與各級諸侯直接統治的範圍有限,沒有必要在統治區內再設置行政區。在實行實物或人力貢賦制的條件下,行政管理的內容和方式都比較簡單,大小諸侯及他們的家臣完全可以勝任。而基層諸侯的內部事務,基本上都是通過宗族來管理和協調的。隨著諸侯間兼併的加劇,相當多的小國被大國所滅。這些被滅的小國,往往就由戰勝國的國君直接統治,而不再分封給新的諸侯。而這些小國一般都處於大國的邊緣,離國君所在地有一定距離,自己直接統治鞭長莫及,因此「縣」(或稱為「郡」)應運而生。國君派遣縣的行政長官管理這些區域,他們直接聽命於國君,定期向國君報告,所收賦稅也全部上繳於國君。隨著疆域的擴大,這類「縣」越設越多,以至都由國君直接統治也會顧此失彼,於是又在縣以上設立了「郡」,由一個郡管理下轄的若干縣,這樣就形成了郡和縣兩級政區並由郡統縣的體制。戰國後期,各國已普遍建立了郡縣制,到秦始皇滅六國,建立中央集權制度,郡縣制也推廣到全國。到秦末,郡增加到50個左右,縣估計有近千個。在這一過程中,縣基本上是一個設立和規範的過程,而它的上一級郡則已經過了多次調整和變化。

秦朝以後,總的來說,縣的數量是在逐漸增加的,主要原因是疆域的擴大、人口的增加、經濟的發展,大多出於治理的需要。秦朝有效統治的疆域不會超過300萬平方公里,清朝的極盛疆域有1300多萬平方公里,今天的中國領土面積為960萬平方公里,但縣的數量不過增加了兩倍有餘,目前是2200多個。從一個縣平均的管理面積來說,並沒有太大的增加。東部和農業地區基本沒有什麼增加。公元初的西漢有6000多萬人口,設1500多個縣級單位,平均每個縣4萬左右。今天的13億人口分佈在2200多個縣級政區,平均每個縣超過50萬,增長了10多倍。可見縣所管理的事務和其總量是在不斷增加的。

縣政最穩定

為什麼縣級政區能長期穩定呢?為什麼某些統治者隨心所欲的改變或設置無法長期存在呢?因為縣是最重要也是最基本的行政區域,是一個政權須臾不可或缺的。中國歷代疆域廣闊,朝廷(中央政府)不可能直接統治全體臣民,只能通過縣級政府。在沒有機械交通工具和資訊傳遞系統的條件下,縣的面積不可能太大,否則就無法處理日常政務。縣治的位置必須考慮在縣境內及與上級政府之間的交通,便於人員和物資的輸送、賦役徵集和治安管理。如果人口過多、賦役徵集量過大、治安條件太複雜,就得考慮分設新縣或調整縣的轄境。清朝將江南發達地區的縣普遍一分為二,就是出於這樣的目的。但另一方面,一個縣級政府需要配置必需的官吏、士兵、衙署,建立城池和相應的交通運輸設施,日常運行也需要經費,所以縣的設置和維持必須考慮行政成本,並非設得越多越好。有些人口過少,太窮,治所太偏僻的縣往往會被撤並,就是這個道理。

但縣以上的政區就不同了。秦朝和西漢初期,縣以上只有一層郡級政區,到漢武帝時,疆域大幅擴展,南端至今越南南部,東端在朝鮮半島中部,西至今甘肅西界,北抵陰山,郡級單位已經增加到百餘個,在當時的交通條件下,要在如此大的範圍內實施管理已經捉襟見肘,所以才在郡以上設置了監察性的「刺史部」,東漢後期才演變為郡以上的一級行政區——州。剛開始時全國只有一二十個州,以後逐漸增加,到南北朝後期竟達二三百之多,完全失去了代表中央政府管理二級政區的作用,終於被隋朝徹底廢除。但中央政府不可能直接管理那麼多基層政區,唐、宋、遼、金都不得不設置一二十個一級政區或監察區,分別管理全國的基層政區。由於一級政區集中了轄區的事權,代表中央政府,行政成本也比縣一級高得多,所以從元朝設置行省後,明、清兩代都相當穩定,今天的絕大多數省級政區及其省會、省界基本都是沿襲明、清的。

在中央集權的政治制度下,中央政府和一級政區總是企圖直接統治每一個基層政區,但力不從心,不能不在縣級以上設置或虛或實的一個層次,如郡、州、府、路、道等。這一層級的積極作用是上通下達,分擔一級政區的一部分政務,緩解一級政區轄境過大、人口過多、事務太繁雜的矛盾,但它的消極作用也顯而易見,即增加了行政成本,影響了行政效率。正因為如此,歷代往往設了又廢,廢了又設,由虛而實,由實而虛,或者虛實兼有。民國初一度撤銷由省直接管縣。但蔣介石為了「剿共」的需要,又在江西設立「行政督察專員」,又推廣到全國,形成縣以上的「專區」。1949年新中國成立以來沿襲了專區制,但無論是《憲法》規定,還是實際運行,專區只是省的派出機構,是虛體,不是一級政府,不能召開人代會。改革開放以來,逐漸推行「地改市」,目前全國的地區基本都已改成市,都成了縣以上一級的實體政府。

在中國古代,縣以下一般不設完整的、正規的政區,僅由縣級政區指派或確認,主要的功能是徵集賦役,維持治安,保證交通,而且相當一部分是由鄉紳或宗族通過非行政手段實施的,所以行政成本很低,多數居民處於自治狀態。直到近代,縣以下的行政區才覆蓋到全部轄境和全部人口。

強化縣政

應該承認,作為中國歷史重要組成部分的行政區劃制度,與歷史時期的人文和自然條件基本是適應的,所以才能延續二千多年。但改革開放以來,出現了一系列前所未有的變化——市場經濟的發展,中央向地方放權分權,地方間的合作,資訊技術的普及,交通條件的改善,對外開放等等。這些因素已經動搖或改變了一些政區存在的基礎,例如在一個省的範圍內基本都能做到當天往返,及時或同步的資訊傳輸暢通無阻,介於省與縣之間的這一級政區究竟還有沒有存在的必要?新設一些管轄範圍不大、事務不多的縣級行政機構還有沒有必要?

中國地方行政區劃改革的重點,應該是充分發揮縣級政區的作用,增強它的實際功能,弱化、虛化並最終取消市(地)一級,由省直接管縣。對一些幅員太大、人口過多的省可以逐漸劃小,海南省、重慶市的設置都是可借鑒的經驗。而在一縣以內,完全可以由縣級政府直接管理,不必再設立基層政府。原來由基層政府承擔的功能,相當一部分可以交給社區,由民眾自治,有的可以由社會服務系統來承擔,縣級政府只要加以指導或督察。

無論是浙江的強縣擴權,還是重慶即將試驗的取消鄉鎮,都向行政區劃的改革邁出了關鍵的一步,代表了發展的方向,我們樂觀其成。

特別鳴謝: 鳳凰網歷史
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